2021年是國企改革三年行動的攻堅年，計劃要完成70%的改革目標任務(wù)，2022年則是國企改革三年行動的決勝年，要確保完成國企改革三年行動主體任務(wù)，更大激發(fā)企業(yè)活力和內(nèi)生動力。從進展看，目前有些地方紛紛亮出了改革成績單，已經(jīng)超額完成了任務(wù)。

但城投公司作為融資平臺公司，落實三年行動計劃狀況并不理想。作為一類特殊的國有企業(yè)，城投公司面臨巨大的債務(wù)壓力和轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力，本可以利用國企三年行動的窗口期突破發(fā)展瓶頸。但部分城投公司對于抓住國企改革三年行動的契機加快轉(zhuǎn)型發(fā)展上存在著定位不準、認識不清、準備不足、推動不力的困境。

01、國企改革三年行動的重點工作是什么?

國企改革三年行動主要聚焦八大任務(wù)：一是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，形成科學(xué)有效的公司治理機制。二是推進國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，推動國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，聚焦主責主業(yè)，發(fā)展實體經(jīng)濟，推動高質(zhì)量發(fā)展。三是積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革。分層分類深化混合所有制改革，促進各類所有制企業(yè)取長補短、共同發(fā)展。四是激發(fā)國有企業(yè)的活力，健全市場化經(jīng)營機制。加大正向激勵力度，完善市場化薪酬分配機制，靈活開展多種方式的中長期激勵。五是形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。六是推動國有企業(yè)公平參與市場競爭。七是推動一系列國企改革專項行動落實落地。開展“科改示范行動”、“雙百行動”、區(qū)域性國資國企綜合改革試驗、東北地區(qū)國資國企改革、世界一流企業(yè)創(chuàng)建示范工程，發(fā)揮典型引路作用。八是加強國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)，推動黨建工作與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營深度融合

國企改革的根本特點是：抓落實、抓結(jié)果。國企改革三年行動是施工圖，是對黨的十八大以來各項國企改革重大措施的在深化。因此，推進國企改革三年行動，就要堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，突出抓好改革重點任務(wù)，敢于啃骨頭，用于解決阻礙企業(yè)發(fā)展的難點問題。因此，顯然，國企改革三年行動是要抓落實、抓結(jié)果，一定是要可考核、可檢驗的。目前，各地國資監(jiān)管機構(gòu)高度重視、緊抓結(jié)果，通過《國企改革三年行動工作臺賬》，《國企改革三年行動工作任務(wù)清單》等形式加強對國企改革三年行動的工作督查，確保國企改革三年行動各項重點任務(wù)的完成并取得實效。顯然，城投公司作為特定功能的國有企業(yè)，也必須在推進國企改革三年行動中有作為、有擔當，也應(yīng)該在國企改革三年行動中有收獲。

02、城投公司推動國企改革三年行動的必要性和特殊性是什么?

城投公司是政府融資平臺，這是其歷史決定的。當前，有一部分城投公司已經(jīng)成功實現(xiàn)了市場化轉(zhuǎn)型，成為一般國有企業(yè)。但相當大比例的城投公司仍然是還處于非市場化的政府融資平臺階段，政企不分、體制機制不活、經(jīng)營效益偏差、債務(wù)壓力巨大，處于艱難的生存期。雖然有些地方政府大力推動政府融資平臺轉(zhuǎn)型，但總體上很多城投公司還處于非市場化階段。

城投公司是特定功能類的國有企業(yè)，是地方政府發(fā)展經(jīng)濟、保障民生，推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手與有力平臺，具有重要的價值。因此，推動城投公司持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定與地方政府的城市建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重大任務(wù)的完成。而要化解阻礙城投公司發(fā)展的債務(wù)問題、提高城投公司的融資能力，這就需要城投公司通過切實改變政企關(guān)系、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，真正成為國有企業(yè)。因此，國企改革三年行動對于城投公司來說就是極好的契機。通過國企改革三年行動，地方政府推動城投公司重組整合，成為市場主體，構(gòu)建市場化的投資模式與項目建設(shè)模式，為地方政府承擔更大的任務(wù)。顯然，城投公司推動國企改革三年行動，能夠加快市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有極高的戰(zhàn)略價值。

但同時，城投公司也有自己的特殊性，應(yīng)該一地一策、一企一策制定國企改革三年行動計劃。一方面，城投公司的市場化程度較低，不能生搬硬套各項計劃和任務(wù)，應(yīng)該根據(jù)當?shù)卣�府的�?zhàn)略部署以及城投公司的發(fā)展狀況，因地制宜的制定重點任務(wù)。另一方面，城投公司不是實體類企業(yè)，其業(yè)務(wù)具有特殊性，長期以來承擔為地方政府融資的職責，其轉(zhuǎn)型也有自己的困難。因此，應(yīng)該按照城投公司的特性來推動國企改革三年行動。

03、城投公司在國企改革三年行動中應(yīng)該重點解決哪些問題?

城投公司正處于從政府融資平臺向市場化國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略關(guān)鍵期。抓住國企改革三年行動的契機，城投公司可以加快發(fā)展，實現(xiàn)化解債務(wù)危機和增強融資能力的目的。作為特定功能的國有企業(yè)，城投公司應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向，在國企改革三年行動中抓住以下五個關(guān)鍵問題重點突破。

1、以重塑政企關(guān)系為核心推動國資監(jiān)管體制改革

城投公司的發(fā)展離不開新型政企關(guān)系的構(gòu)建。城投公司長期以來存在著政企不分的問題，地方政府將以部門化方式管理，以行政命令方式指揮城投公司的各項工作，導(dǎo)致城投公司長期發(fā)育不良、治理缺失，市場化程度很低，長期依靠政府“輸血”。國企改革三年行動中，城投公司應(yīng)該抓住契機推進政企分開，重塑市場化的政企關(guān)系。市場化的政企關(guān)系是以城投公司成為真正的市場主體為基礎(chǔ)的。地方政府及其國資監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，要意識到只有自身轉(zhuǎn)變了觀念和管理模式，才能真正讓城投公司擁有市場地位，才能有市場化融資能力，才能真正解決隱性債務(wù)問題和可持續(xù)的融資發(fā)展問題。

因此，地方政府及國資監(jiān)管機構(gòu)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，實行高效系統(tǒng)的新型監(jiān)管方式，推動以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制建立。實行清單管理，建立完善權(quán)力和責任清單;通過法人治理結(jié)構(gòu)履職，推動各治理主體嚴格依照公司章程行權(quán)履職;分類授權(quán)放權(quán)，充分激發(fā)微觀主體活力;加強事中事后監(jiān)管，打造事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責的完整工作鏈條。顯然，國資監(jiān)管不應(yīng)該再“管企業(yè)”了，應(yīng)該管“資本”，把監(jiān)管重點放到國有資本布局、國有資本規(guī)范運作、國有資本回報、國有資本安全上來，不斷優(yōu)化國資監(jiān)管手段，綜合運用人員管理、經(jīng)營業(yè)績考核、薪酬、財務(wù)等手段，從組織職能、監(jiān)管模式、權(quán)責清單、監(jiān)管流程、監(jiān)管制度等各個方面加快建設(shè)。這樣既能支持城投公司成為獨立的市場主體，又能確保城投公司貫徹落實地方政府的戰(zhàn)略部署，服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

2、以市場化融資為核心推動重組整合與集團管控

市場化融資是城投公司必然要做到的，否則在日益嚴格的監(jiān)管政策下，替政府融資職能必須剝離，靠政府信用融資已經(jīng)嚴令禁止，不進行市場化融資必將是死路一條。如何市場化融資?這顯然是所有城投公司都必須要破解的難題，否則生存都成問題，就更談不上發(fā)展了。而要市場化融資，推動重組整合、加強集團管控，以“融資一盤棋、投資專業(yè)化”為核心打造市場化的業(yè)務(wù)組合、提高經(jīng)營能力是重中之重。

因此，地方政府應(yīng)該高度重視，城投公司應(yīng)該抓住國企改革三年行動的契機，大力推動重組整合。這就必須要堅持以市場化模式推動業(yè)務(wù)與資本融合，以市場化方式做好國有資源、資產(chǎn)、資本、資金的統(tǒng)一市場化經(jīng)營。國資國企發(fā)展堅持兩個循環(huán)，即民生業(yè)務(wù)和市場業(yè)務(wù)的“業(yè)務(wù)循環(huán)”、業(yè)務(wù)經(jīng)營和資本經(jīng)營的“經(jīng)營循環(huán)”，形成兩個飛輪，循環(huán)往復(fù)，相生互動。

同時，城投公司必須要加強集團管控，不能搞堆砌式重組，不能搞“拼盤式”管理，重組后的集團公司總部要建成“強總部、小總部”，統(tǒng)一承擔戰(zhàn)略、資本運作、財務(wù)管控、業(yè)績管理等各項職責，形成集約化發(fā)展的態(tài)勢，各子公司要聚焦主業(yè)、夯實管理基礎(chǔ)，在各自領(lǐng)域內(nèi)扎根經(jīng)營，成為服務(wù)于地方社會經(jīng)濟發(fā)展的骨干力量。

3、以業(yè)務(wù)經(jīng)營為核心推動混合所有制改革

城投公司傳統(tǒng)上是做融資的，所以融資能力一般來說較強，也有相應(yīng)的人才。同時，有些城投公司承擔地方政府的公益性業(yè)務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也有一定優(yōu)勢。但對于純市場化的業(yè)務(wù)，如產(chǎn)業(yè)投資、實體企業(yè)運營等方面，城投公司存在著天然的劣勢，無論是組織、能力、隊伍還是經(jīng)營管理體系，都不太支撐此類業(yè)務(wù)發(fā)展。而城投公司要想發(fā)展，必須要做好業(yè)務(wù)。沒有健康、持續(xù)經(jīng)營的業(yè)務(wù)，融資能力不可能有質(zhì)的飛躍，更有可能融不到資。

因此，城投公司應(yīng)該積極利用混合所有制改革將市場化業(yè)務(wù)做大做強。通過混合所有制改革，城投公司能夠?qū)⒆陨淼馁Y源優(yōu)勢與投資者的市場化經(jīng)營機制相結(jié)合，推動市場化業(yè)務(wù)的快速成長，為城投公司貢獻更多收入、利潤、現(xiàn)金流。因此，城投公司應(yīng)該牢牢把握混合所有制改革方向，堅持“三因三宜三不”的原則，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革。在實際工作中應(yīng)該合理設(shè)計混合所有制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮投資者的積極作用，推動混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制加快發(fā)展。同時，要著眼于資本運作，進入多層次資本市場，推動混合所有制企業(yè)以借殼或IPO方式上市。

在混合所有制改革中，城投公司目前已經(jīng)形成大量的參股企業(yè)。對此類參股企業(yè)，城投公司必須要重視，加強通過外派股東代表、外派董事、外派監(jiān)事等外派人員參與參股公司的各項重大工作，維護城投公司的合法股東權(quán)益。同時要加強對參股公司的經(jīng)營分析、風險預(yù)警等，以防止國有資產(chǎn)流失。

4、以治理效能為核心加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度

城投公司的治理體系很多是不完善的。轉(zhuǎn)型前的城投公司存在著治理結(jié)構(gòu)不健全的突出問題，如沒有董事會、監(jiān)事會，經(jīng)理層不健全、黨組織不健全等問題。甚至很多轉(zhuǎn)型后的城投公司長期也存在著治理結(jié)構(gòu)不健全、人員雙重身份、人員兼職過多等問題，導(dǎo)致城投公司決策水平偏低、決策風險極大。

國企改革三年行動要求國有企業(yè)要完善中國特色現(xiàn)代化企業(yè)制度，因此必然要建立健全法人治理體系，提高治理效能。為此，要推進黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責和工作方式，正確處理黨組織和董事會、經(jīng)理層等治理主體的關(guān)系，堅持權(quán)責法定、權(quán)責透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制。同時，要依法行權(quán)，厘清各治理主體的權(quán)責邊界;董事會要定戰(zhàn)略、作決策、防風險，全面依法落實董事會各項法定權(quán)利;經(jīng)理層要謀經(jīng)營、抓落實、強管理，全面建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用。

要大力推進管理體系和管理能力現(xiàn)代化。大力開展對標管理工作，推動組織變革、流程再造、管理標準化、管理信息化工作，提升管理效能。同時要加強各類風險防控，構(gòu)建合規(guī)經(jīng)營體系，完善風險控制體系，建立風險預(yù)警與處置機制。

5、以三項制度改革為核心建立市場化經(jīng)營機制

很多城投公司處于前市場化階段，突出表現(xiàn)在市場化經(jīng)營機制沒有建立起來，行政化色彩很明顯，用工、人事、分配制度僵化，干多干少一個樣，工作沒有動力也沒有壓力，分配長期按照行政事業(yè)單位的分配模式執(zhí)行，大鍋飯、平均主義明顯，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)生動力不足，業(yè)務(wù)開展難以為繼。

國企改革三年行動中，市場化經(jīng)營機制是關(guān)鍵。而要建立市場化經(jīng)營機制，城投公司應(yīng)該通過大力推動三項制度改革來建立“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制，探索實施中長期激勵，激發(fā)隊伍活力。

顯然，對城投公司來說，三項制度改革至關(guān)重要。城投公司應(yīng)該全面推動經(jīng)理層實行任期制和契約化管理，對具備條件的下屬企業(yè)特別是商業(yè)類的企業(yè)，按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”的原則，加快推行職業(yè)經(jīng)理人制度。全面推進用工市場化，完善市場化薪酬分配機制，堅持以崗定薪、一崗一薪、易崗易薪，建立健全按業(yè)績貢獻決定薪酬的分配機制。一級企業(yè)、二級企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子實行年薪制改革，中層干部以下全部實行績效工資制，績效工資跟工作表現(xiàn)掛鉤、跟業(yè)績掛鉤，打破了收入的大鍋飯，嚴格考核、按勞分配。同時要根據(jù)實際條件靈活開展多種方式的中長期激勵，充分用好已有明確政策，并支持探索超額利潤分享機制、骨干員工跟投機制，實施更加多樣、更加符合市場規(guī)律和企業(yè)實際的激勵方式。

來源:微信公眾號“國企視點

作者:席加省

圖片來源：找項目網(wǎng)

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