在2019年年初，國資委在中央企業(yè)、地方國資委負責(zé)人會議期間，定調(diào)2019國企改革的重點是建立授權(quán)調(diào)整機制。歷經(jīng)2016年的國企混改政策集中發(fā)布年，到2017~2018年中央及地方大量混改試點年，為何2019年作為機制“改”革的重要年，卻突出強調(diào)了授權(quán)調(diào)整機制呢?

首先，混改實踐中出現(xiàn)了由“混”到“改”的斷層

國企混改的基本邏輯是以股權(quán)的“混”為基礎(chǔ)，機制的“改”為關(guān)鍵，以“混”促“改”，實現(xiàn)國有資本的資源優(yōu)勢與非國有資本的機制優(yōu)勢互補，提升國有資本增值保值、資源配置效率、國有資本影響力等。

但國企改革實踐過程中，出現(xiàn)了一個重要問題，即國企股權(quán)多元化完成后，尤其是國有資本仍處于控股地位的股權(quán)多元化，由于受到上級集團公司直至國資委的授權(quán)限制，有關(guān)市場化機制改革根本無法或無權(quán)實施，直接影響了國企混改的預(yù)期效果。

如董事會模式無法真正起到?jīng)Q策作用，工資總額仍受限制無法推動市場化薪酬改革等。由此可以看出，授權(quán)調(diào)整機制是實現(xiàn)“混”與“改”的關(guān)鍵聯(lián)接機制。

其次，從“授權(quán)機制”到“授權(quán)調(diào)整機制”的關(guān)鍵變化

在《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發(fā)〔2018〕23號)文件中，提到兩類公司試點實施意見時，以“授權(quán)機制”為關(guān)鍵點。而在2019年年初國資委組織召開的中央企業(yè)、地方國資委負責(zé)人會議上，“授權(quán)機制”說法發(fā)生了關(guān)鍵的變化，改為“授權(quán)調(diào)整機制”。

此變化，有以下兩點含義：

一是按照國企混改實施“一企一策”的政策導(dǎo)向，在授權(quán)方面也需要考慮國企所處的行業(yè)特點、發(fā)展階段、治理完善度等因素，在授權(quán)范圍及授權(quán)程度方面區(qū)別對待;

二是“調(diào)整”二字表達出動態(tài)的意思，即授權(quán)不會一成不變，會結(jié)合授權(quán)后混改國企取得的效果及風(fēng)控情況，以及隨著被授權(quán)國企經(jīng)營變化等進行適時地動態(tài)調(diào)整，真正實現(xiàn)在授權(quán)、監(jiān)督的基礎(chǔ)上促活力、防風(fēng)險的目標(biāo)。

再次，授權(quán)需要自上而下逐級開展，才能給混改國企真正松綁并促進國企改革。從國務(wù)院國資委開展試點情況來看，2017年推動第一批10家央企的兩類公司試點，到2018年推動第二批11家央企的兩類公司試點，再到2019年10家央企創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)，表明向央企集團授權(quán)的行動已經(jīng)大面積開展。

而授權(quán)事項大多是涉及約束國企市場化機制改革的關(guān)鍵事項，如規(guī)劃投資、工資總額、超額利潤提成、股權(quán)交易、股權(quán)激勵等。從地方國資系統(tǒng)來看，截至2018年年底，地方兩類公司數(shù)量達122家，全國范圍內(nèi)國企授權(quán)機制推動加速。

但需要強調(diào)的是，目前國資委授權(quán)直管國企基礎(chǔ)上，并不能完全滿足授權(quán)促進混改國企的機制改革要求。因為，目前國企混改仍主要以直管國企集團旗下的公司為主，尤其是央企集團涉及的混改企業(yè)。國企集團旗下的公司混改后，落實市場化機制改革還需要一級國企集團進一步逐級授權(quán)才能實現(xiàn)。

授權(quán)機制的落實確能達到比較好的效果。中糧集團從國資委18項授權(quán)開始，再到兩類公司試點，作為授權(quán)機制的先行先試央企，其做法和取得的成效值得借鑒。

一是重新定位總部，在精簡、做強基礎(chǔ)上聚焦核心功能。中糧集團作為國有資本投資公司平臺，總部職能部門從13個壓縮到8個，人數(shù)由610人壓縮到240人，并聚焦保障國家糧油食品安全、國有資本的調(diào)配與監(jiān)管、集團戰(zhàn)略與資源配置、強化資本布局和運營能力，在精簡的基礎(chǔ)上發(fā)揮了重要的戰(zhàn)略性功能;

二是向下授權(quán)，搞活機制。將用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)研發(fā)創(chuàng)新權(quán)、考核評價權(quán)、薪酬分配權(quán)等下放到旗下專業(yè)公司，大幅提升了專業(yè)公司的經(jīng)營性決策權(quán)限，對促進專業(yè)公司搞活經(jīng)營，釋放活力起到了重要作用。

基于授權(quán)機制對混改國企落實市場化機制改革的關(guān)鍵作用，如何推動并用好這種授權(quán)機制，有以下幾點建議：

一、國資委授權(quán)的試點國企逐級授權(quán)是關(guān)鍵。

根據(jù)我們目前跟蹤研究的情況，大部分國企混改仍以保留國有資本的控股地位為主，在這種情況下，上級集團需要逐級授權(quán)到混改國企，以確保混改國企可推動落實更多的市場化機制改革。

二、未納入授權(quán)試點的國企以效果授權(quán)為主。

所謂效果授權(quán)是指在一級國企集團現(xiàn)有權(quán)限范圍內(nèi)，滿足旗下混改國企市場化機制改革的需要進行授權(quán)。據(jù)我們跟蹤研究，目前國企混改仍以三、四級公司為主力軍，該級別企業(yè)大多規(guī)模體量不大，對一級集團整體的影響程度可控。

由此，一級國企集團在現(xiàn)有的權(quán)限范圍內(nèi)，以最大限度滿足旗下混改企業(yè)的需要進行重點授權(quán)，從而可大幅推動落實混改國企的市場化機制改革進程。

而且，基于國企混改及授權(quán)的整體政策導(dǎo)向要求，目前有很多央企也在進行類似的改革實踐。中化集團并未納入兩類公司試點范圍，但通過類似兩類公司試點改革的實踐，取得了一定的效果。

中化集團于2017~2018年推動管理創(chuàng)新工程：

一是精簡總部，大幅授權(quán)。集團總部一級部門由20個精簡為9個，人員數(shù)量下降至192人，向下授權(quán)五大事業(yè)部86項關(guān)鍵事項權(quán)限，其中包括戰(zhàn)略建議、選人用人、運營決策、主業(yè)投資決策、考核激勵等。在精簡、高效的基礎(chǔ)上，發(fā)揮了國有資本戰(zhàn)略控制功能，同時也提升了專業(yè)事業(yè)部的經(jīng)營活力。

二是推動旗下單位改革，創(chuàng)新激勵機制。中化集團改革中重點關(guān)注并解決激勵機制問題，推出了《關(guān)于加強多元化激勵體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》《中化集團推行超額利潤分享機制(GPS)的方案》等，形成了市場化薪酬的短期激勵，到超額利潤分享、項目跟投機制的中期激勵，再到員工持股、股權(quán)激勵的長期激勵系統(tǒng)性的激勵機制體系，確保經(jīng)營活力和創(chuàng)新能力的持續(xù)提升。

三、授權(quán)機制與監(jiān)督機制同步規(guī)劃實施。

針對國有資本、國有全資或控股公司的管理，整體上呈現(xiàn)集權(quán)為主的強管控態(tài)勢，而新的授權(quán)機制改革強調(diào)以分權(quán)為主的管放結(jié)合的管控模式。由此強調(diào)，為確保國有企業(yè)的主業(yè)戰(zhàn)略，以及國有資本的風(fēng)控要求，在推動實施授權(quán)機制的同時，必須同步健全配套的監(jiān)督機制，從而達到在放管有機結(jié)合的基礎(chǔ)上兼顧提升企業(yè)經(jīng)營活力和對風(fēng)險管控的要求。

結(jié)合改革咨詢實踐，我們認為“三管一放三監(jiān)控”基本能夠有效解決授權(quán)機制與監(jiān)督機制的同步配套。

所謂“三管”即管資本、管干部、管黨建，國有資本的戰(zhàn)略配置要管;分級代表國有資本行使監(jiān)督管理權(quán)的國企干部要管;充分發(fā)揮黨組織在國企經(jīng)營中“把方向、管大局、保落實”作用的黨建工作要管。

所謂“一放”即經(jīng)營決策權(quán)下放，包括選人用人、激勵機制、主業(yè)投資決策、生產(chǎn)運營決策等關(guān)鍵事項。

所謂“三監(jiān)控”即股權(quán)董事監(jiān)控、審計監(jiān)控、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)控，健全并發(fā)揮國企內(nèi)部董事監(jiān)控功能、強化事中事后的審計監(jiān)控功能、強化紀(jì)檢監(jiān)察防風(fēng)險監(jiān)控功能。

新一輪國企混改需要授權(quán)機制的深化落實，授權(quán)有度和監(jiān)督有力有機結(jié)合才能真正發(fā)揮出授權(quán)機制的關(guān)鍵作用。

來源:企業(yè)管理雜志

圖片來源：找項目網(wǎng)

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